Escudo de la República de Colombia

Antecedentes

Vale la pena destacar la iniciativa del gobierno nacional definida en el documento CONPES 3819 de 2014 en el cual se establecen los lineamientos y políticas públicas para impulsar lo que denominan el sistema de ciudades en el país.

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) conformó un equipo interdisciplinario con asesores internacionales que se encargó de recopilar la información y realizar el estudio de diagnóstico del proceso de desarrollo urbano y regional en el país. Entre las principales conclusiones de la Misión se pueden enumerar las siguientes: “las ciudades colombianas están aisladas, presentando poco intercambio y economías poco especializadas; el fenómeno de la urbanización ha superado la escala eminentemente municipal  y se viene configurando en una escala supramunicipal;  las ciudades enfrentan retos para mejorar su productividad con mercado laborales fraccionados y problemas de altos costos de transporte; la planeación del territorio ha correspondido a visiones sectoriales con diversos instrumentos y niveles de desarrollo que no se han articulado; el marco institucional relacionado con las ciudades no logra una adecuada coordinación entre diferentes  niveles de gobierno y; los niveles de financiación no son consecuentes con las necesidades de las ciudades y las aglomeraciones urbanas” (Conpes 3819).

En el mismo sentido, el trabajo del Banco Mundial (2012) advierte que las ciudades colombianas aún no superan la situación de “archipiélago de islas” que identificó Luis Eduardo Nieto Arteta para el siglo pasado.  De allí que para promover la eficiencia y la mayor competitividad del sistema de las ciudades colombianas es necesario mejorar su conectividad y proveer de infraestructura física y digital con el fin de reducir los costos de transporte, eliminar los obstáculos del flujo de información y minimizar los tiempos de viaje y conmutación laboral.  Solo de esta manera se pueden aprovechar el potencial de la economía de las ciudades para dinamizar el proceso de crecimiento y desarrollo del país. Del mismo modo, se necesitan esfuerzos dirigidos a fortalecer la gestión fiscal y financiera municipal, así como la planeación y la promoción del desarrollo industrial y empresarial a nivel territorial, aprovechando las economías de escala y de aglomeración.

Claramente, el diseño de estrategias y políticas públicas no se dan en el vacío, se requiere tener una base detallada y sólida de información de primera mano que permita identificar y estudiar la estructura productiva y empresarial a nivel del sistema de ciudades y de Bogotá-región.  La EEE-2017 es una fotografía en un momento del tiempo que proveerá de los datos esenciales para conocer y evaluar los patrones de desarrollo del Distrito Capital y su grado de conectividad e intercambio con 37 municipios.  Se puede entonces decir que este proyecto es un aporte a las directrices de ampliar la información estadística y espacial con el fin mejorar el conocimiento y el funcionamiento del sistema de ciudades propuesto en el documento CONPES 3819. Sin embargo, los alcances van más allá, pues se incorporan 14 municipios adicionales a los 23 que identificó la Misión de Sistema de Ciudades para Bogotá-región.

El sistema de ciudades y la EEE-2017

La literatura reciente sobre crecimiento económico ha reconocido que los procesos exitosos de desarrollo no se dan en el aire. La localización de las actividades económicas en el territorio y su grado de complementariedad e integración determinan el buen desempeño de una economía nacional. De allí que se diga sin temor a equivocarse que el motor del crecimiento moderno es la ciudad (Glaeser, 2011).  La generación de círculos virtuosos depende de la gestión del territorio y de la capacidad para atraer empresas, mantener las existente y sobre todo la posibilidad de crear nuevas unidades o firmas que sean capaces de innovar y mejorar el uso de las mejores técnicas que permitan reducir los costos y ampliar las ventajas competitivas de la región o de la ciudad.  Como lo manifiesta el Banco Mundial (2015):

“A nivel mundial, mejorar la competitividad de las ciudades es el camino que lleva hacia la eliminación de la pobreza extrema y promueve la prosperidad compartida. Desde principios de la década del 2000 las tres cuartas partes de las 750 ciudades más grandes del mundo han crecido más rápido que sus economías nacionales. Sin embargo, cada año se podrían crear millones de nuevos puestos de trabajo si más ciudades funcionaran al mismo nivel que las mejores del mundo. La principal fuente de creación de empleos ha sido el crecimiento de las empresas del sector privado, las cuales representan –en general- alrededor del 75% de los nuevos puestos de trabajo. Por ende, los líderes de las ciudades tienen que estar familiarizados con los factores que contribuyen a atraer, retener y expandir el sector empresarial privado”

En Colombia, el reconocimiento de la importancia de la economía de las ciudades y de la integración subregional se manifestó explícitamente en la iniciativa nacional de conformar el sistema de ciudades. De hecho, la Misión Sistema de Ciudades (2014) expresa lo siguiente: “El futuro del país está indisolublemente ligado al futuro de sus ciudades. Tres de cada cuatro colombianos vive en zonas urbanas que generan el 85% del PIB nacional. Colombia debe asegurar que las ciudades sean más productivas para facilitar el desarrollo, al tiempo que se generen mejores condiciones de vida para sus habitantes y se consolide un territorio sostenible para las generaciones futuras”. El ejercicio más importante de la Misión consistió en desarrollar un algoritmo iterativo para definir el sistema de ciudades e identificar las aglomeraciones municipales.  Los estudios identificaron dos tipos de desarrollo urbano: (1) Ciudades uninodales, cuyo desarrollo y crecimiento se limita a las fronteras o límites administrativos y políticos del municipio;  (2) aglomeraciones urbanas, que constituyen un conjunto de ciudades funcionales cuyas actividades económicas y relaciones productivas y de intercambio ya han desbordado los límites políticos y administrativos de la llamada ciudad central o núcleo de la aglomeración municipal, expandiendo su radio de influencia a otros entes territoriales vecinos.  Se incluyeron en el sistema ciudades con más de cien mil habitantes y las aglomeraciones de municipios que superaran este umbral.  Se agregaron 22 ciudades con menos de cien mil habitantes que tuvieran importancia política (capitales de departamentos) o cumplieran con funciones de provisión de servicios importantes a la región.

El algoritmo utilizó como variable nodal la tasa de desplazamiento de la fuerza de trabajo de la ciudad A a la ciudad B. Se asumió que, si de la ciudad A se desplaza el 10% de la población a trabajar a la ciudad B, la dos hacen parte de una aglomeración, luego de unir A y B, se aplicaba de manera iterativa el mismo criterio hasta que no se podían agregar más municipios que cumpliera con el criterio del 10%. De este ejercicio resultaron:  18 aglomeraciones urbanas que incluyen a 113 municipios, 16 ciudades uninodales, 8 ciudades capitales de departamentos y 14 ciudades con funciones importantes subregionales (Misión de Sistema de Ciudades, 2014; Duranton, 2015). Las 18 aglomeraciones urbanas son las siguientes:

  1. Bogotá: conformada por el Distrito Capital de Bogotá y los municipios de Bojacá, Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Facatativá, Funza, Gachancipá, Guatavita, La Calera, Madrid, Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Sibaté, Soacha, Sopó, Sutatausa, Tabio, Tausa, Tocancipá y Zipaquirá.
  2. Medellín: conformada por Medellín y los municipios de Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, Envigado, Girardota, Itagüí, La Estrella y Sabaneta.
  3. Rionegro: conformada por los municipios de El Carmen de Viboral, Guarne, La Ceja, Marinilla y Rionegro.
  4. Cali: Conformada por Cali y los municipios de Candelaria, Florida, Jamundí, Padilla, Pradera, Puerto Tejada, Vijes, Villa Rica y Yumbo.
  5. Tuluá y Andalucía.
  6. Bucaramanga: conformada por Bucaramanga y los municipios de Floridablanca, Girón y Piedecuesta.
  7. Cúcuta: conformada por Cúcuta y los municipios de Los Patios, San Cayetano y Villa del Rosario.
  8. Armenia: conformada por Armenia y los municipios de Calarcá, Circasia y La Tebaida.
  9. Manizales y Villa María.
  10. Pereira, Dosquebradas y Santa Rosa de Cabal.
  11. Barranquilla: conformada por la capital del Atlántico y los municipios de Baranoa, Galapa, Malambo, Palmar de Varela, Polonuevo, Ponedera, Puerto Colombia, Sabanagrande, Sabanalarga, San Cristóbal, Santo Tomás, Sitionuevo, Soledad, Tubará y Usiacurí.
  12. Cartagena: conformada por la capital de Bolívar y los municipios de Arjona, Clemencia, Santa Rosa, Turbaco, Turbaná y Villanueva.
  13. Duitama y Cerinza.
  14. Sogamoso: conformada por Sogamoso y los municipios de Busbanzá, Corrales, 
Firavitoba, Iza, Monguí, Nobsa, Tibasosa y Tópaga.
  15. Tunja: conformada por la capital de Tunja y los municipios de Chivatá, Cómbita, Motavita y Oicatá.
  16. Girardot, Flandes y Ricaurte.
  17. Pasto y Nariño.
  18. Villavicencio y Restrepo.

Como se puede observar la aglomeración de Bogotá solamente incluye 23 municipios, tomando en cuenta el Distrito Capital. En un trabajo reciente de RAPE (2016) se consideró necesario realizar un nuevo ejercicio para definir las aglomeraciones urbanas de la región central, en la cual se incluye Bogotá-Región. Se hizo necesario actualizar los datos de conmutación laboral del sistema de ciudades que se basó en el Censo General del 2005. De otra parte, se relajaron algunos criterios adicionales para incluir la unidad territorial en el sistema: (1) Municipios con una población superior a 15 mil habitantes y que al menos el 5% de su población conmuta laboralmente. 
 (2) Municipios con una población superior a 30 mil habitantes y que al menos el 4% de su población conmuta laboralmente y (3) Municipios con una población superior a 35 mil habitantes.

El resultado arrojó una aglomeración para Bogotá de 35 unidades territoriales o municipios, incluyendo al Distrito Capital.  La aglomeración es la siguiente: “Aglomeración propuesta Bogotá: según los criterios establecidos anteriormente, encontramos que la aglomeración Bogotá propuesta por el DNP puede formar una aglomeración de mayor tamaño junto con la ciudad uninodal de Fusagasugá y los municipios de Cáqueza, Chocontá, El Colegio, El Rosal, La Mesa, Silvania, Subachoque, Suesca, Tenjo, Villa de San Diego de Ubaté y Villapinzón” (RAPE, 2016).

Así las cosas, la EEE-2017 incorpora los municipios que según el estudio del DNP de la Misión del sistema de ciudades y la posterior actualización del RAPE (2016) conforman la aglomeración Bogotá, adicionando dos municipios.  Sin duda, la información económica y espacial que se obtenga del recuento y de la aplicación por muestreo de la encuesta, reflejará las relaciones de complementariedad, interdependencia e intercambio de la región, uno de los componentes más importantes del Sistema de Ciudades del país. “En total, se aglomeran 35 municipios en los que habitan 9,7 millones de personas y en donde se generan $201 billones de pesos de valor agregado, por más de 426 mil establecimientos productivos. Registra, por cada kilómetro cuadrado, 1.535 personas, $32 mil millones de pesos de PIB y 67 empresas, densidades notablemente superiores a las de la Región Central – RAPE (91 personas, $1.837 millones de valor agregado y 4 empresas por km cuadrado)” (RAPE, 2016).