Análisis: La descentralización entre la guerra y la paz

Darío Indalecio Restrepo*

Camilo Peña**

“Volvió la guerra”. Frase corta llena de estupor y miedo, pero también de indignación que convoca a la acción para frenar una lógica que muchos consideran irremediable. Desde la firma del Acuerdo de Paz han ocurrido 160 masacres, 378 asesinatos de líderes sociales y 252 de excombatientes, al tiempo que tres grupos guerrilleros se fortalecen y se evidencia la regeneración de los paramilitares.

¿Qué tiene que ver la persistencia de las violencias con la centralización? Todo. La guerra es un asunto geográfico. Dicho de otra manera, una pugna por el control de los territorios y sus recursos. Los líderes de los partidos tradicionales de la década del ochenta así lo entendieron. El ascenso de la “insurgencia de las provincias” contra el centro manchó los bordes del centralismo andino con persistentes y extensivos paros cívicos. Más allá, en “tierra caliente”, en las altas montañas y tupidas selvas, expulsadas definitivamente de cualquier presencia estatal distinta a la extracción de valiosos recursos naturales, campeaban grupos guerrilleros amenazando con salir de su monte para atacar al mundo civilizado.

La descentralización de 1986 y 1991 quiso integrar a esa otra Colombia, permitir la elección popular de alcaldes y gobernadores, transferir cuantiosos recursos, fortalecer la administración pública local y extender la malla institucional del Estado “más allá del centro”. Y así se hizo. El sistema político dejó de ser bipartidista y se volvió más pluralista. Las coberturas de salud, educación, saneamiento básico y agua potable se esparcieron como nunca antes. Las administraciones locales se fortalecieron, miles de organizaciones sociales surgieron para participar en competencias y recursos descentralizados. Se crearon empresas privadas para concursar por los contratos y las universidades de provincia abrieron programas en asuntos territoriales.

En los primeros ocho años de descentralización se redujo la conflictividad local. La efervescencia reivindicativa se volcó sobre el Estado, se convirtió en movimientos políticos, burocracia, promotores de proyectos y emprendedores de los mercados descentralizados. En los años noventa cinco agrupaciones guerrilleras cambiaron las armas por el activismo político y civil dentro de la arquitectura institucional descentralizada.

Sin embargo, las negociaciones de paz con las Farc-EP y el ELN fracasaron, atacando “la democracia local”. Como en el periodo de La Violencia, la “fiesta democrática” fue ocasión de asesinatos, chantajes y presiones por las vías de hecho. Además, la “apertura democrática” arrancó el cómodo control a fracciones importantes de las elites locales, muchas de éstas, demasiadas, fomentaron una alianza con fuerzas de seguridad del Estado, ejércitos mafiosos y paramilitares para una conquista del poder local a sangre y fuego.

La “descentralización bajo el fuego” se combinó con la extensión del sistema político, la administración y los servicios públicos. Una vez más la “modernización a la colombiana”, es decir, apertura política, desarrollo económico y bienestar social se extienden a la par con fuertes restricciones al estado de derecho y el uso de las violencias como “complemento normalizado” del poder.

Colombia giró con el nuevo siglo. La crisis financiera de 1998 fue pretexto para que la tecnocracia iniciara el zarpazo contra el acuerdo constitucional de 1991. Del 50% de los Ingresos Corrientes de la Nación cedidos a los gobiernos locales vamos en el 27%. La diferencia fue absorbida por grandes bolsas de recursos adscritos a la Presidencia. Al tiempo, el gobierno incrementó responsabilidades de financiación a cargo local, mientras aumentó las restricciones administrativas, mediante la multiplicación de regulaciones imperativas. Pero, entre más compleja y rígida la maraña normativa, menos eficiente y más costosa se vuelve. Antes que control, el excesivo centralismo genera más clientelismo, amiguismo y corrupción, para mover la pesada y engorrosa maquinaria del Estado.

La recentralización administrativa y fiscal se acompañó de un cierre de las negociaciones de paz fracasados los Diálogos del Caguán. La concentración del poder político consubstancial a la Seguridad Democrática completó una “contra revolución”. El país se devolvió a la romería de mandatarios locales mendigando ante las entidades nacionales los recursos para el desarrollo local.

En la primera década del siglo XX los paramilitares se ufanaron de controlar el 35% del congreso, legalizando su poder violento a escala nacional. Con el gobierno de Santos llegaron los Acuerdos de Paz y una vez más apareció la necesidad de la integración económica, política, social y cultural de los territorios marginados, para alcanzar una paz estable y duradera. Los territorios de prioritaria intervención se caracterizan por los mayores niveles de pobreza, precariedad institucional, economías ilegales y violencia. Equivocados están los que se ufanan haciéndole conejo a los acuerdos de paz. Desatender las causas socio territoriales de las guerras, las ilegalidades y las violencias son el camino directo que nos está sumiendo hacia el fango de la guerra, una vez más. El remedio: implementar lo dispuesto en la carta de 1991, profundizar la descentralización hacia la autonomía territorial y la soberanía de las comunidades, generar instituciones y recursos que apoyen los sistemas económicos territoriales, expandir la descentralización de más políticas sociales y otorgar una mayor representación política de las periferias del sistema en la nación.

*Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas e investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional de Colombia.

**Grupo de Investigación Protección Social de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.