Los cambios en el impuesto al patrimonio y a las zonas francas que propone el gobierno no disminuyen la inequidad y en cambio agravan la rigidez y la volatilidad del sistema tributario colombiano.

Por: Jorge Iván González
Director del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID)
Universidad Nacional de Colombia

Bogotá, julio 21 de 2009 (Prensa CID). A propósito de la necesidad de encontrar recursos para financiar la guerra, se ha vuelto a poner en discusión la conveniencia de mantener por cuatro años más el impuesto sobre el patrimonio. El anuncio lo hizo el Ministro de Hacienda hace unos días en la reunión de la Asociación Bancaria. En realidad no se trata de una reforma ‘estructural’, como antes se había dicho, sino de otro remiendo con un sesgo progresivo ridículo.

La forma como el gobierno plantea el debate tiende una cortina de humo, que oculta los problemas sustantivos del sistema tributario. En medio de este manto de oscuridad no es posible ver: (1) la profunda inequidad de la actual estructura tributaria, (2) los inconvenientes de la destinación específica de recursos para la guerra, ni (3) el mensaje equivocado que se deriva de la transitoriedad del tributo.

Para aumentar la justicia o la equidad en el pago de impuestos, el ministro Zuluaga destacó dos aspectos de la nueva propuesta: el primero tiene que ver con la modificación y ampliación del impuesto al patrimonio, y el otro con la eliminación del doble beneficio tributario (las exenciones y las deducciones por inversión en activos) del que gozan las empresas instaladas en zonas francas.

Ambas medidas en efecto tienen un tinte progresivo, pero la dimensión del efecto en ambos casos es ridícula:

El impuesto al patrimonio líquido, que actualmente se destina a la guerra, es equivalente al 1,2 por ciento de los patrimonios superiores a 3.000 millones de pesos. La propuesta del gobierno amplía la base con el fin de incluir los patrimonios superiores a 2.000 millones de pesos. Las personas y empresas que tengan un patrimonio entre 2.000 y 3.000 millones pagarían un impuesto del 0,4 por ciento. Y más allá de 3.000 millones de pesos, la tarifa sería de 0,6 por ciento.

Aunque esta nueva tarifa para el rango superior es la mitad de la que existe ahora (1,2 por ciento) la estructura del impuesto al patrimonio continúa siendo progresiva, pero su efecto redistributivo es minúsculo.

La otra propuesta con atisbos de progresividad consiste en eliminar el doble beneficio que actualmente existe en las zonas francas. El primer beneficio es la reducción de la tarifa general de renta al 15 por ciento (para las empresas que no están en zonas francas la tarifa es del 34 por ciento). El segundo beneficio es la deducción del 40 por ciento de la inversión en activos fijos productivos (esta deducción es para todas las empresas, estén o no en zonas francas).

Si la empresa decide acogerse al primer beneficio paga una tarifa de renta del 15 por ciento, pero la deducción por inversión en activos fijos se le reduce al 30 por ciento. Pero si la empresa decide mantener la deducción del 40 por ciento de la inversión en activos fijos, debe pagar un impuesto a la renta del 34 por ciento.

La escogencia entre una u otra alternativa es un distractor que no modifica de manera sustantiva el régimen de exenciones y que, además, tiene una incidencia muy leve sobre la equidad. Se trata de un nuevo remiendo que no contribuye a mejorar la integralidad del sistema tributario.

Un sistema tributario cada vez más regresivo

El modelo de tributación colombiano se ha vuelto más inequitativo durante la administración del presidente Uribe. Los privilegios para los más ricos han aumentado durante estos años.

Los impuestos directos (como renta, patrimonio y predial), presentan una progresividad débil. Ello significa que la tarifa sube muy lentamente con el ingreso. Incluso, a partir de cierto nivel la tarifa se estanca. En renta la tarifa máxima llega a 34 por ciento, y allí permanece constante independientemente del nivel de ingresos.

La tarifa del predial tampoco se modifica con los cambios en el valor catastral. En contraste con lo que sucede en Colombia, en los países que tienen sistemas tributarios con progresividad fuerte, la tarifa va creciendo con el nivel de ingreso.

Una reforma tributaria que efectivamente busque mejorar la equidad, debe estar basada en una progresividad fuerte. En Colombia la tributación directa tiene un peso relativamente bajo. El impuesto a la renta apenas representa el 7 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).

Otros impuestos directos, como el predial que recaudan los municipios, tiene una dinámica aceptable en ciudades como Bogotá y Medellín, pero en el sector rural el recaudo predial efectivo es escandalosamente bajo, porque apenas llega al dos por mil, pudiendo ser del orden del 15 al 18 por mil.

La lenta evolución de los impuestos directos se ha ido compensando con el ritmo más acelerado de los impuestos indirectos. El impuesto indirecto más importante es el IVA, que no es progresivo, ya que los pobres pagan, como porcentaje de su ingreso, un IVA igual o superior al de los ricos.

La progresividad débil de los impuestos directos se ha vuelto aún más débil a lo largo del mandato de Uribe. El gobierno ha reducido los impuestos a los ricos con el argumento que el ahorro generado se convierte en inversión y en empleo. Las tarifas a la renta han disminuido y, además, se observa un notable aumento de las exenciones.

En contra de la intención anunciada en el discurso oficial, la reducción de los impuestos se ha reflejado en mayores ganancias para los empresarios sin que la inversión y el empleo hayan aumentando.

En realidad, no hay ninguna razón para pensar que la disminución de los impuestos a las empresas se reflejará automáticamente en un crecimiento de la inversión. Los empresarios pueden disponer de sus mayores ganancias como lo consideren conveniente.

El impuesto al patrimonio no puede ocultar la situación inequitativa del sistema tributario nacional. Debe tenerse presente que la progresividad del nuevo impuesto al patrimonio no contrarresta, ni de lejos, la inequidad del sistema tributario.

Inconveniencia de la destinación específica

El gobierno siempre ha criticado los impuestos con destinación específica. Por tanto, no es lógico que ahora se mantenga un tributo cuyo único propósito es el de financiar la guerra. El gobierno debería tener discrecionalidad para el manejo de estos recursos.

Actualmente, el presupuesto es muy inflexible, así que no conviene hacerlo más rígido con recursos de destinación específica.

Puesto que en una sociedad democrática no hay tributos sin representación, corresponde al Congreso decidir sobre el destino final de los nuevos impuestos. Si las circunstancias cambian, la destinación del gasto tendría que modificarse, ya que no tiene sentido seguir profundizando las rigidices del presupuesto.

Dado que los impuestos para la guerra financian gastos recurrentes, no pueden ser transitorios. En lugar de estar insistiendo en una transitoriedad poco probable, sería conveniente reconocer, de una vez por todas, que los nuevos tributos serán permanentes. Los mensajes de transitoriedad no facilitan la construcción de un sistema tributario integral.

Oportunidad desperdiciada

La reforma tributaria que ha propuesto el ministro Zuluaga tiende un manto de humo sobre los verdaderos problemas de la estructura impositiva del país: la falta de integralidad y la inequidad. En lugar de llevar al Congreso retazos de reforma, debería aprovecharse la oportunidad para sentar las bases de una transformación estructural del sistema impositivo.

Es necesaria y urgente una reforma tributaria, pero ésta debería hacerse de tal manera que no afecte el consumo de bienes básicos, ni la capacidad de compra de las personas de ingresos bajos y medios. Dado que el margen de tributación de los grandes capitales es amplio, los impuestos deben tener una progresividad fuerte.

Esta alternativa tiene dos ventajas: mejora la equidad y no afecta el consumo de los bienes que hacen parte de la canasta de consumo de los asalariados. Desde esta perspectiva, la progresividad fuerte es compatible con una política económica contracíclica, que alivie los daños causados por la recesión.

Normalmente se piensa que en momentos de crisis no es conveniente aumentar los impuestos. Este principio general es cierto. No obstante, en un país como Colombia, donde los grandes capitales no tributan, la búsqueda de la equidad impositiva no afecta la demanda de bienes básicos y, adicionalmente, tiene la ventaja de aumentar los ingresos del Estado que pueden destinarse a fortalecer la demanda interna y a expandir la oferta de bienes públicos.